Factsheet beheersmaatregelen

Wat zijn beheersmaatregelen?

Wanneer ontplofbare oorlogsresten (hierna; OO) worden aangetroffen, spontaan of als gevolg van een opsporingsactie, zijn soms beheersmaatregelen nodig. Beheersmaatregelen zijn maatregelen die ervoor zorgen dat het risico dat OO kunnen vormen, (tijdelijk) wordt verminderd tot een acceptabel niveau. De beoordeling van het risico wordt gemaakt door de opdrachtnemer en opdrachtgever van de werkzaamheden (ter bescherming van de werknemers) in het kader van arbowet- en regelgeving, maar ook door de gemeente in haar rol als bevoegd gezag openbare orde en veiligheid (hierna; OOV). Een beheersmaatregel kan het risico op twee manieren verminderen:

• Invloeden van buitenaf voorkomen
  Achtergebleven OO komen in principe niet vanzelf tot uitwerking. Hiervoor zijn invloeden van buitenaf nodig, zoals bewegen, slag/stoot of deformeren. Door te voorkomen dat OO beïnvloed worden, voorkomt een beheersmaatregel dat de OO tot uitwerking komen. Voorbeeld: bewaking van het terrein waar de OO zijn aangetroffen.
• Schade door uitwerking beheersen
  Wanneer OO tot uitwerking komen, ligt het aan de Netto Explosieve Massa (hierna; NEM), het type OO en de omgevingsfactoren hoe veel schade de OO kunnen aanrichten. Een 500-ponder vliegtuigbom in een woonwijk kan meer schade aanrichten dan een 500-ponder in een weiland waar geen kabels en leidingen doorheen lopen. Door mensen, dieren en gebouwen binnen de directe omgeving (of in de directe uitwerkingssfeer) van de OO te beschermen, voorkomt een beheersmaatregel schade in de omgeving. Voorbeeld: een beschermingsconstructie, zoals een aarden wal, bouwen rondom de OO.

In welke gevallen beheersmaatregelen opstellen?

Beheersmaatregelen worden opgesteld wanneer het tot uitwerking komen van OO volgens opdrachtgever, opdrachtnemer of bevoegd gezag, bijvoorbeeld op advies van de Explosievenopruimingsdienst Defensie (hierna; EODD), een gevaar vormt voor de omgeving. Een beheersmaatregel kan genomen worden in drie situaties:

• het onverwachts aantreffen van OO
• het aantreffen van OO bij een opsporingsactie
• het ruimen van aangetroffen OO

Denk hierbij bijvoorbeeld aan een situatie waarin onverwachts een granaat wordt aangetroffen bij werkzaamheden in een woonwijk, of aan een situatie waarbij een vliegtuigbom wordt aangetroffen bij een opsporingsactie bij een nieuwbouwproject in landelijk gebied. In de eerste situatie ligt het voor de hand een beheersmaatregel te treffen die schade door een eventuele uitwerking beheerst, terwijl in de tweede, meer gecontroleerde, situatie het voorkomen van invloeden van buitenaf een grotere rol zal spelen. De situaties en de maatregelen zullen significant van elkaar verschillen, maar in beide gevallen spreken we over beheersmaatregelen.

Taken en bevoegdheden bij het (laten) opstellen en uitvoeren van beheersmaatregelen

Een gemeente kan meerdere rollen hebben als het gaat om OO. De gemeente heeft zowel vanuit haar rol als bevoegd gezag, als vanuit haar rol als opdrachtgever en werkgever, taken en bevoegdheden over het nemen van beheersmaatregelen. Het kan bijvoorbeeld zo zijn dat de gemeente in haar rol als opdrachtgever en werkgever geen verdere beheersmaatregelen nodig acht in verband met het beschermen van de werknemers, maar dat zij als bevoegd gezag in het kader van OOV wel verdere beheersmaatregelen nodig acht.

De gemeente als bevoegd gezag

De taken van de gemeente als bevoegd gezag zijn tweeledig.

Akkoord op opsporingsactie binnen de gemeente

De EODD beschouwt het bevoegd gezag OOV als de opdrachtgever voor een eventuele ruimingsactie. De aanmelding van een opsporingsactie loopt vooruit op een eventuele ruiming van OO. Daarom gaat de EODD, volgens artikel 4.1.11 & bijlage 3 van het CS-OOO, pas akkoord met de aanmelding van een opsporingsactie, als het bevoegd gezag akkoord gaat met de opsporingsactie.

Het bevoegd gezag is niet verplicht om akkoord te gaan. Hierdoor heeft het bevoegd gezag de mogelijkheid om ervoor te zorgen dat in het projectplan OOO, bij het aantreffen van OO, passende beheersmaatregelen worden genomen voor deOOV.

Opdracht geven tot de ruiming van de aangetroffen OO

De EODD voert de ruimingsactie uit in opdracht van het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag heeft hierdoor ook de bevoegdheid om eisen te stellen aan de locatie waar het explosief wordt geruimd. Zo kan het bevoegd gezag, de omgevingsfactoren in acht nemend, besluiten om pas opdracht te geven tot ruiming wanneer er op de voorgestelde ruimingslocatie passende beheersmaatregelen zijn getroffen. Dit geldt zowel in het geval van onverwachts aangetroffen OO, als bij OO die zijn aangetroffen bij detectiewerkzaamheden.
In bijlage 3 van het CS-OOO zijn de eisen van de EODD opgenomen aan de locatie waar de OO wordt geruimd. Zij kan deze eisen stellen omdat zij de werkgever van het ruimend personeel is. De locatie waar de OO is aangetroffen en het soort OO bepalen of ter plaatse geruimd kan of moet worden of dat de OO verplaatst kunnen worden naar een vernietigingslocatie.

Soms voldoet de locatie waar de OO is aangetroffen al aan de richtlijnen van de EODD en kan de OO ter plekke geruimd worden. In andere gevallen ruimt de EODD de OO pas wanneer de OO verplaatst worden naar een zogeheten vernietigingslocatie. Een goede samenwerking tussen het bevoegd gezag en de EODD is cruciaal.

De gemeente als opdrachtgever en werkgever

Opstellen van het Veiligheids- en Gezondheidsplan (V&G) bij werkzaamheden

Als opdrachtgever van grondroerende werkzaamheden stelt de gemeente samen met de opdrachtnemer een V&G-plan op, en werkt zij deze bij wanneer de omstandigheden daarom vragen. In dit plan dient zij aan te geven hoe wordt omgegaan met het risico van mogelijk achtergebleven OO. Zorgen dat er beheersmaatregelen getroffen worden na het aantreffen van OO, mits dit nodig is om de werknemers te beschermen, behoort daarmee tot de taak van de gemeente als opdrachtgever en werkgever.

Het proces van totstandkoming en uitvoering van deze beheersmaatregelen

Het proces voor het opstellen van beheersmaatregelen verschilt per wijze van aantreffen (onverwachts aangetroffen of tijdens opsporingswerkzaamheden) en per type OO (meldingscategorie A t/m D).

In alle gevallen is het vertrekpunt: is er een risico op het tot uitwerking komen van OO? Het antwoord op die vraag bepaalt mede welke beheersmaatregelen passend zijn om dat risico naar een acceptabel niveau te brengen. Bij het onverwachts aantreffen van OO verschilt het proces over het vaststellen van beheersmaatregelen anders dan bij het aantreffen van OO bij opsporingswerkzaamheden. Niettemin heeft een gemeente in alle gevallen een taak en bevoegdheid op het gebied van OOV.

• Onverwachts aantreffen OO

Zowel bij het onverwacht aantreffen van OO als bij het aantreffen van OO bij opsporingswerkzaamheden ligt de besluitvorming over te nemen beheersmaatregelen in het kader van OOV bij de gemeente. Maar, waar bij het aantreffen van OO bij opsporingswerkzaamheden meer tijd is om als gemeente het gesprek aan te gaan over beheersmaatregelen aan de voorkant van het proces, is dit bij het onverwachts aantreffen van OO anders.

Een persoon of bedrijf dat onverwachts OO aantreft neemt contact op met de politie. De politie gaat naar de locatie toe, zorgt ervoor dat niemand de OO nog aanraakt en neemt contact op met de EODD. Zij bepalen gezamenlijk de meldingscategorie. Bij het onverwachts aantreffen van een vliegtuigbom gaat de EODD er altijd vanuit dat het explosief gewapend en beroerd is, een groter risico vormt en daarom relatief stevige beheersmaatregelen vereist zijn.

Bij een onverwachts aangetroffen vliegtuigbom in bebouwd gebied, zal de EODD het bevoegd gezag OOV daarom altijd adviseren om de directe omgeving (of de directe uitwerkingssfeer) van de OO te ontruimen. De beslissingsbevoegdheid, in het kader van OOV en de te nemen beheersmaatregelen, ligt bij de gemeente. Een gemeente kan dus afwijken van het advies van de EODD. In de praktijk zal het advies van de EODD veelal worden overgenomen, afwijken zal een degelijke motivatie vragen.

Wanneer de EODD een 100 procent-identificatie van de OO heeft gemaakt, en vaststelt dat er geen sprake is van een ontsteker met de kans op een directe uitwerking, treedt het normale proces in werking. Vanaf dit moment kan het bevoegd gezag samen met de EODD te bepalen waar, wanneer en hoe de OO kan worden geruimd.

• OO aangetroffen tijdens opsporingswerkzaamheden

In tegenstelling tot bij OO die onverwachts worden aangetroffen, is bij het aantreffen van OO door opsporing sprake van een proces voorafgaand aan het blootleggen van OO. Ook is van tevoren bekend naar welk type OO het opsporingsbedrijf op zoek gaat. Dit geeft de gemeente (als bevoegd gezag en/of opdrachtgever) de mogelijkheid om voorafgaand aan de detectie afspraken te maken met het opsporingsbedrijf over beheersmaatregelen, mocht het opsporingsbedrijf daadwerkelijk de OO aantreffen waarnaar zij op zoek gaat.

De gemeente als bevoegd gezag OOV kan met het opsporingsbedrijf over beheersmaatregelen spreken tijdens de aanvraag voor het akkoord gaan met de opsporing binnen de gemeente. Het bevoegd gezag OOV gaat in principe niet akkoord met de werkzaamheden als hierdoor mogelijk OO geroerd kunnen worden. Alleen wanneer vooraf duidelijk is hoe de mogelijke risico’s worden beheerst, zal het bevoegd gezag OOV akkoord gaan met de werkzaamheden. De voorgestelde maatregelen in het kader van Arbowetgeving kunnen daarbij voldoende zijn, maar of dat zo is, dat bepaalt het bevoegd gezag. Het opsporingsbedrijf mag immers pas beginnen met het benaderen van verdachte objecten wanneer het bevoegd gezag akkoord gaat met de opsporing.

• Sturing op mitigerende maatregelen bij het ruimingsproces

Hoewel de EODD de enige partij in Nederland is die OO mag ruimen, heeft zij niet de beslissingsbevoegdheid rondom de ruiming. Het bevoegd gezag OOV besluit over de ruimingsprocedure, waarbij de EODD een adviserende rol vervult. De ruimte voor het bevoegd gezag om invulling te geven aan deze rol is het grootst bij OO van de laagste meldingscategorie, en het kleinst bij OO van de hoogste meldingscatagorie.

Als de OO niet als direct gevaar worden bestempeld, en het nodig is om de OO ter plaatse te ruimen, leert de ervaring dat het gemiddeld twee tot drie weken duurt om gezamenlijk een ruimingsplan op te stellen, de omgeving in te lichten over de ruiming en de eventueel benodigde beschermende constructies te bouwen. Wanneer de OO een direct gevaar vormt, kan de OO binnen een dag worden geruimd. Hierbij is de kans wel groot dat ingrijpende maatregelen, zoals de ontruiming van de directe omgeving van de OO, noodzakelijk zijn.

De belangrijkste beheersmaatregelen en de mogelijke effecten die daarmee worden tegengegaan

Om een indruk te geven van wat je kunt verstaan onder beheersmaatregelen zijn hieronder de meest voorkomende beheersmaatregelen genoemd, gerangschikt van minst ingrijpend (laten liggen en afdekken) tot het meest ingrijpend (ontruiming risicogebied uitwerkingsfactoren). Op deze maatregelen zijn vele variaties mogelijk en de maatregelen kunnen ook gecombineerd worden (bijvoorbeeld afdekken & beveiligen).

• OO laten liggen en afdekken met grond

Blootgelegde OO vormen in principe geen direct gevaar voor de omgeving, met uitzondering van OO met een voorgespannen slagpin. In vrijwel alle gevallen kan de uitwerking van OO daarom voorkomen worden door de OO af te dekken met de afgegraven grond. Hiermee worden invloeden van buitenaf voorkomen, waardoor de OO niet tot uitwerking kan komen. Het is ook nog mogelijk om bijvoorbeeld een container boven op deze grond te plaatsen, om te voorkomen dat iemand alsnog gaat graven en de OO beïnvloedt.

• Bij EODD aandringen op snellere ruiming

Als het mogelijk is om OO sneller te ruimen, kan een snellere ruiming van de OO door de EODD ook de kosten van beheersmaatregelen drukken. Zeker in situaties waarbij anders tot het moment van ruiming een beschermingsconstructie, VTVS of 24/7 bewaking benodigd is, kan een hogere ruimingsprioriteit bij de EODD veel kosten besparen. De beheersmaatregel is immers minder lang nodig.

• OO verplaatsen naar een Voorziening Tijdelijk Veiligstellen Situatie (hierna; VTVS)

Voor munitieartikelen met een NEM van minder dan 10 kg wordt meestal gebruik gemaakt van een VTVS. In bijlage 1 van het CS-OOO worden eisen gesteld waaraan een VTVS moet voldoen. Een VTVS is met name geschikt voor situaties waarin grote aantallen OO met een lage NEM worden aangetroffen, en het afdekken en signaleren van al deze OO uitvoeringstechnisch onhandig is.

• Bewaking instellen rondom terrein

Het bewaken van een terrein waar OO zijn aangetroffen, is met name een geschikte optie als beheersmaatregel tussen het moment van ontdekken en de ruiming door de EODD bij OO van meldingscategorie A. Bij OO van andere meldingscategorieën, waarbij er een langere tijd tussen ontdekking en ruiming zit, is dit een arbeidsintensieve, ingrijpende, en daarom een minder geschikte optie.

• Verplaatsen naar andere locatie, bijvoorbeeld vernietigingslocatie

Wanneer OO zich bevinden op een locatie waar de uitwerking van OO veel schade kan berokkenen, ligt het voor de hand om OO niet op locatie te ruimen. In de meeste gevallen zal de EODD oordelen dat de OO veilig kunnen worden verplaatst, bijvoorbeeld naar een vernietigingslocatie. Verplaatsing van OO voorkomt dat het noodzakelijk is om een beschermingsconstructie te bouwen of het risicogebied uitwerkingsfactoren (hierna; risicogebied) te ontruimen.

• Beschermingsconstructie bouwen
  Het bouwen van een beschermingsconstructie is een relatief zware beheersmaatregel, die noodzakelijk is als OO niet verplaatst kunnen worden, en bij de ruiming de omgeving beschermd dient te worden. Een beschermingsconstructie kan bestaan uit de aanleg van een aarden wal, maar kan ook het omringen van OO met containers gevuld met stroo inhouden.
• Ontruiming van het risicogebied of schervengevarenzone
  Wanneer het niet mogelijk is om OO gecontroleerd te ruimen, of de uitwerkingsfactoren afdoende te dempen, is de ontruiming van het risicogebied of de schervengevarenzone een mogelijkheid. Dit is de zwaarste maatregel, omdat het stevig ingrijpt in het dagelijks leven van bewoners, veel inspanning vereist van de betrokken overheidsinstanties en het inzetten van noodbevoegdheden door het bevoegd gezag.