Processtap 4: gemeente als bevoegd gezag

Dit betekent dat het college van B&W als bevoegd gezag een rol heeft bij de organisatie nadat er een ongeval heeft plaatsgevonden (immers ‘bij ongevallen anders dan brand’) en het college van B&W geen preventieve taak heeft volgens de Wet veiligheidsregio’s.

Ook volgens de Wet vervoer gevaarlijke stoffen heeft het college van B&W als bevoegd gezag ‘niet echt’ een taak: op verzoek van de minister van Defensie moet het college van B&W ontheffing geven voor het vervoeren van gevaarlijke stoffen (artikel 29, lid 2). Ze zijn dus ‘verplicht’ deze ontheffing toe te wijzen.

Op twee manieren kan de gemeente als bevoegd gezag een rol vervullen in de ruiming van explosieven:

• de burgemeester heeft noodbevoegdheden die ingezet kunnen worden om rampen te voorkomen
• het college van B&W kan faciliteren in het aanbieden van vernietigingslocaties (maar dit kan ook onderdeel zijn van de 0 situatie)

Noodbevoegdheden Burgemeester

Volgens CS-OOO, artikel 4.12, moet het opsporingsbedrijf een proces-verbaal opstellen met onder andere de resultaten van het detectieonderzoek en deze delen met de gemeente(n) waarin het projectgebied is gelegen, als bevoegd gezag voor de openbare orde en veiligheid.

Het CS-OOO is niet specifiek over de termijn wanneer het proces-verbaal opgestuurd moet worden. De gemeente als bevoegd gezag heeft daarmee inzicht in de omvang van het OO-risico bij werkzaamheden en kan vervolgens besluiten eventueel noodbevoegdheden in te zetten.

Het uitgangspunt bij opsporing is dat het OO dat er al jaren ligt niet door de opsporingswerkzaamheden tot een groter risico wordt. Opsporing zal plaatsvinden voor nieuwe activiteiten die mogelijk wel tot een extra risico leiden.

Het bevoegd gezag, in dit geval de burgemeester, mag bevelen geven ter handhaving van de openbare orde (zie artikel 175 van de Gemeentewet). De burgemeester kan hiermee de opdrachtgever of werkgever (of grondbezitter) verplichten de werkzaamheden te staken en verdere opsporingswerkzaamheden uit te voeren of de bom te laten ruimen.

Ook kan de burgemeester een noodverordening afgeven (zie artikel 176 van de Gemeentewet) waarbij algemeen verbindende voorschriften worden gegeven. Een noodverordening moet vervolgens door de gemeenteraad worden vastgesteld. Na het aantreffen van een explosief ligt een noodverordening meer voor de hand dan een noodbevel omdat er dan een algemeen gebiedsverbod kan worden opgelegd terwijl een noodbevel individueel moet worden opgelegd. Op deze manier kan het gebied ‘gecontroleerd’ worden zodat alleen de EODD aanwezig kan zijn.

In tegenstelling tot een noodbevel moet een noodverordening na afkondiging wel worden voorgelegd aan de gemeenteraad die dan dus de wettelijke taak ‘krijgt’ de noodverordening te beoordelen en al dan niet te bekrachtigen.

Indien de gemeenteraad de voorschriften van de noodverordening niet bekrachtigd kan de burgemeester beroep instellen bij de commissaris van de Koning.

Voorbeelden noodverordening
Op 14 december 2015 wordt in de gemeente Sluis een 1000 lbs brisant vliegtuigbom aangetroffen. Er wordt besloten dat de EODD dit explosief op 27 januari 2016 ter plaatse onschadelijk maakt. De burgemeester kondigt een noodverordening af voor de dag waarop de bom onschadelijk wordt gemaakt: het is voor iedereen verboden om zich in het gebied waar de ruimingswerkzaamheden zijn te bevinden of te betreden.
Op 16 mei 2019 worden er in de gemeente Vught in een sloot verschillende scherpe explosieven aangetroffen. Het betreft een voormalig kazerneterrein. De burgemeester kondigt een noodverordening af voor onbepaalde termijn: het is verboden voor eenieder om zich op te houden in het water en de oever van de sloot en te magneetvissen.

In tegenstelling tot voorgaande processtappen lijkt bij het aantreffen van explosieven een situatie waarin de burgemeester zijn bevoegdheden effectief kan inzetten. In de reflectie laten we zien wanneer het inzetten van een noodbevoegdheid is toegestaan.

Ook de gemeenteraad heeft een ‘noodbevoegdheid’ in de zin dat zij een gebied kunnen aanduiden als veiligheidsrisicogebied (artikel 151b van de Gemeentewet). Voor een veiligheidsrisicogebied moet er ‘(ernstige vrees voor) verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens’ zijn. Dit lijkt ook in deze situatie niet het geval te zijn: er kan immers munitie worden aangetroffen maar (waarschijnlijk) geen wapens.

Vernietigingslocatie

Ondanks dat werkgevers en opdrachtgevers in de eerste plaats de taak hebben om te zorgen voor maatregelen die gevaar voor de omgeving beperken (zie processtap 3, reflectie) betrekt de EODD juist de gemeente in het beheersen van het risico bij de ruiming van OO. De gemeente wordt op deze manier actief betrokken in het ruimen van explosieven, zoals te zien is in de brief van de Commandant Explosieven Opruimingsdienst Defensie naar gemeenten.

Uitvoering ruimopdracht
De EODD zet dagelijks ruimploegen in op diverse locaties waar gemelde explosieven zijn aangetroffen (vindplaats). Voorafgaande aan de ruiming vervoegt de ruimploeg zich bij het politiebureau, zoals opgegeven bij de melding. Vervolgens gaat de ruimploeg samen met een politiepatrouille (welke optreedt namens bevoegd gezag) naar de vindplaats. Ter plaatse zal de ruimploeg het aangetroffen explosief identificeren. Daarna zal de ploeg de ruimmethode bepalen en uiteindelijk het explosief vernietigen.
Voor vernietiging zal, door tussenkomst van de gemeente, een geschikte vernietigingslocatie moeten worden geïdentificeerd. De gemeente kent eventuele ‘bijzonderheden’ in het terrein immers het beste. Te denken valt hierbij aan ondergrondse infra als kabels en leidingen, de aanwezige bebouwing en mogelijk het particulier eigendom van het terrein. De ruimploeg stelt ter plaatse vast of de geïdentificeerde vernietigingslocatie geschikt is, waarbij zij tevens letten op de uitwerking van het explosief (rondvliegend materiaal dat vrij komt bij de explosie). Daarnaast stelt de ploegcommandant vast of het terrein voldoet aan de opgestelde eisen voor een vernietigingsterrein (bijlage 2, eisen vernietigingsterrein).
Onstabiele (geïmproviseerde) explosieven worden ter plaatse of als de situatie ter plaatse dit niet toelaat (leidingen, bebouwing enz.) zo dicht mogelijk bij de vindplaats vernietigd.

De betrokkenheid van het college van B&W (lees ook de burgemeester) komt naar voren in de Circulaire Vliegtuigberging waarin staat dat de burgemeester beslissingsbevoegd is bij de opsporing en ruiming van vliegtuigwrakken. Maar de commandant van de ruimploeg heeft de taak om te zorgen voor de veiligheid van eigen personeel en is beslissingsbevoegd voor zover het de veiligheid van zijn personeel betreft’ (artikel 5.4). Hiermee blijkt het ruimingsproces en de aanwijzing van een vernietigingslocatie in de praktijk dus een samenspraak te zijn tussen burgemeester en EODD. Maar er is geen wet die regelt dat de burgemeester of het college van B&W hier een wettelijke verplichting/taak in hebben.

Een aantal gemeenten koos ervoor om zelf vernietigingslocaties te creëren waardoor de EODD de munitie kan ruimen. In dezelfde brief naar gemeenten verzoekt de Commandant Explosieven Opruimingsdienst Defensie de gemeenten op voorhand een vaste vernietigingslocatie aan te wijzen zodat explosieven snel(ler) vernietigd kunnen worden en er geen grote verstoring van de openbare orde en veiligheid is.

Wij benadrukken dat dit een verzoek is, en het college van B&W hierin kan faciliteren, maar dat dit geen verplichting is. Er is geen wet of regelgeving die dit verplicht. Het aanwijzen van een vernietigingslocatie brengt nieuwe taken met zich mee. De vernietigingslocatie moet dan wel aan wettelijke eisen voldoen, niet alleen aan de eisen van de defensie maar ook aan milieuwetgeving. De vraag c.q. witte vlek welke aanvullende taken ‘faciliteren’ oproept is in de eerste procestap (paragraaf 3.4) ook besproken.

Reflectie

In de situatie dat er daadwerkelijk OO wordt aangetroffen zien wij een witte vlek rondom de gemeente als bevoegd gezag: hoewel de EODD de wettelijke bevoegdheid heeft voor de ruiming wordt ook de gemeente hierin betrokken. De vraag is dan wat de wettelijke taak van de gemeente hierin is.

Daarnaast zien wij ook twee meer principiële vragen:

1. Is het altijd nodig om het gebied te ruimen en explosieven op te sporen? Zijn er niet kostenefficiëntere beheersmaatregelen die vanuit de gemeente als opdrachtgever of werkgever getroffen kunnen worden?

Dit is echter een meer praktische vraag dan een juridische vraag en kan daarom niet beantwoord worden in deze studie. Naast een veiligheidsaspect spelen ook andere factoren zoals kosten, natuur, vergoeding een rol.

2. In welke situaties mag de gemeente als bevoegd (in het bijzonder de burgemeester) gezag haar noodbevel-bevoegdheden gebruiken?

De tweede vraag kunnen we (deels) beantwoorden met behulp van jurisprudentie. Hierdoor weten we dat de burgemeester zijn bevoegdheid mag inzetten als:

• de bedreiging van een vitaal belang, en
• de ontoereikendheid van normale bevoegdheden

Voor bedreiging van vitaal belang moet worden aangesloten bij de definitie voor ramp van de Wet veiligheidsregio’s: een zwaar ongeval of een andere gebeurtenis waarbij het leven en de gezondheid van veel personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate zijn geschaad of worden bedreigd en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten of organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken.

Deze conclusie wordt getrokken op basis van de toelichting van de wet. In het arrest Uitvaardiging noodbevel ter bewaking terrein waar gevaarlijke afvalstoffen liggen wordt geconcludeerd dat voor de uitleg van het begrip ramp aansluiting kan worden gevonden bij de definitie in de Wet veiligheidsregio’s. In het geval van deze casus heeft de burgemeester niet in redelijkheid kunnen concluderen dat sprake was van een ernstige bedreiging van het milieu en daarmee van vrees voor een ramp als bedoeld in artikel 175.

Dit was wel het geval in de casus waarbij de burgemeester gebruik maakte van zijn noodbevel-bevoegdheden naar aanleiding van (de vermoedelijke) aanwezigheid van munitie nabij een bouwplaats waardoor er instortingsgevaar dreigde: Het besluit van 7 april 2005 is gebaseerd op een risico-evaluatie door Saricon B.V., waarin staat dat in de strook van de voormalige tankgracht waarop de bouwplannen van [appellante] zijn geprojecteerd vermoedelijk mijnen en munitie zijn gedumpt en dat er zich mogelijk een concentratie van munitie bevindt. De conclusie van de analyse is dat de bouwwerkzaamheden in deze strook zonder verder onderzoek geen voortgang kunnen hebben.

In dit geval was er ernstige vrees voor ‘een ramp’ (namelijk instortingsgevaar van gebouwen door een munitiedumplocatie). Er moet dus wel (concrete) aanleiding zijn om te veronderstellen dat er dusdanige munitie aanwezig is dat het kan leiden tot rampen. Wij zien hierdoor twee aanleidingen om dit te veronderstellen:

• een aangetroffen vliegtuigbom of raket of een locatie waarin (veel) munitie gedumpt is
• deskundig advies waarin staat dat er sprake is van dreiging voor de omgeving (zie processtap 3: beheersmaatregelen)

De tweede vereiste is dat ‘normale bevoegdheden’ ontoereikend zijn en dat het proportioneel moet zijn. In de casus waarbij instortingsgevaar dreigde toetste de rechter ook deze eisen (en concludeerde dat er geen andere bevoegdheden waren en de ingreep proportioneel was). Wel stelde de rechtbank in deze casus dat ‘dit onverlet laat dat [appellante] om vergoeding van de door hem door het uitstel van deze werkzaamheden geleden schade kan verzoeken’.

De burgemeester moet daarmee ook de proportionaliteit in de afweging om in te grijpen meenemen.

Dit is overigens ook een van de conclusies van Wierenga e.a. die stellen dat de noodmaatregelen onder andere moeten voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit.

Proportionaliteits- en subsidiariteitsvereiste volgens Wierenga, Post en Koornstra
Uit het subsidiariteitsvereiste vloeit voort dat gekozen moet worden voor de minst ingrijpende maatregel. De proportionaliteitseis schrijft voor dat de maatregel steeds in een redelijke verhouding dient te staan tot de ernst van de situatie. De (keuze van de) maatregel mag niet ingrijpender of beperkender zijn dan in de gegeven situatie noodzakelijk is.

A.J. Wierenga, C. Post & J. Koornstra. (2016). Naar handhaafbare noodbevelen en noodverordeningen. Een analyse van het gemeentelijke noodrecht. Amsterdam: Reed Business.

Het inzetten van noodbevoegdheden moet hiermee een bewuste keuze zijn waarmee een mogelijke ‘ramp’ daadwerkelijk kan worden voorkomen.