Processtap 2: gemeente als bevoegd gezag

In theorie kan de burgemeester dus verplichten tot het uitvoeren van een oriënterend of nader onderzoek, in geval van een realistisch risico dat OO een ‘ramp’ kunnen veroorzaken. Wij verwijzen hier nogmaals naar processtap 1 (Het college van B&W en de burgemeester als bevoegd gezag) waarin we hebben laten zien dat OO slechts in zeer beperkte mate en bepaalde gevallen aan de definitie van ramp uit de Wet veiligheidsregio’s voldoet.

Dit is ook de definitie die volgens jurisprudentie gehanteerd dient te worden bij het inzetten van noodbevoegdheden zoals bedoeld in de Gemeentewet. In processtap 4 (paragraaf 6.3) laten we zien wanneer de burgemeester noodbevoegdheden mag inzetten.

Maar dit kan alleen in uitzonderingssituaties zoals vanwege grote vliegtuigbommen of munitiedumplocaties het geval zijn. In processtap 4 (gemeente als bevoegd gezag - reflectie) bespreken we mogelijkheden voor het inzetten van de noodbevoegdheid meer in detail.

Belangrijk is de nuance dat de burgemeester is belast (lees: heeft een wettelijke taak) met de handhaving van de openbare orde (artikel 172 van de Gemeentewet) maar is bevoegd (lees: heeft wettelijke bevoegdheden) ‘alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht’ (artikel 175 van de Gemeentewet). Met andere woorden: de burgemeester moet ingrijpen bij verstoring van de openbare orde maar kan ingrijpen bij situaties waarbij de veiligheid in het geding is.

Zoals in processtap 1 (Het college van B&W en de burgemeester als bevoegd gezag) naar voren is gekomen is de gemeente zelf niet wettelijk verplicht tot het uitvoeren van een inventarisatie c.q. bommenkaart. Alleen als de gemeente werkgever of opdrachtgever is moet het risico (en dus de aan- of afwezigheid van OO in de bodem) in beeld worden gebracht voor de bouw- en/of werklocatie.

Natuurlijk speelt de gemeente een rol in het vergunningverleningsproces maar dit betekent niet dat zij zelf OO-risico-inventarisaties moeten uitvoeren. Wel kan de gemeenteraad extra eisen opleggen voor bestemmings-/exploitatiegebieden (zie Wet ruimtelijke ordening en Omgevingswet, artikel 5.20) en kan het college van B&W beleidsregels opstellen die doorwerking hebben in bijvoorbeeld de bouwvergunning. Het is dan aan de gemeentelijke organisatie om de vergunning op deze punten te beoordelen en toezicht te houden op uitvoering daarvan. Er is gemeentelijke beleidsvrijheid in de intensiviteit van het te organiseren toezicht.

Omgevingsvergunning
Het is in bepaalde gevallen verboden om een activiteit te verrichten zonder omgevingsvergunning. Dit geldt ook voor (bepaalde) bouw- en milieubelastende activiteiten. In dat geval moet het bevoegd gezag de aanvraag omgevingsvergunning beoordelen. Er kunnen regels worden gesteld over het verlenen of weigeren (artikel 5.18 van de Omgevingswet). Beoordelingsregels voor de aanvraag van bouwactiviteiten worden onder andere gesteld met het oog op het waarborgen van de veiligheid en het beschermen van de gezondheid (artikel 5.20 van de Omgevingswet).

Reflectie

Eerst moet worden opgemerkt dat de gemeente als bevoegd gezag geen taak heeft te zorgen voor de juiste arbo-omstandigheden maar enkel voor de handhaving van de openbare orde, waarvan in deze processtap geen sprake is.

De gemeente als werkgever of opdrachtgever heeft wel de taak om te zorgen voor arboveiligheid. Hiermee hebben zij de wettelijke taak om ten minste na te denken over hun omgang met explosieven. De Gemeente Breda heeft beleidsregels opgesteld en op deze manier aan haar verplichting voldaan.

Een uitkomst kan ook zijn: er is geen reden om te veronderstellen dat er een risico op overlijden door OO is dus hier doen we verder niks mee.

Bodemonderzoek in Breda
De Gemeente Breda stelde een bommenkaart op. Deze kaart is de basis voor de verplichting waaraan opdrachtnemers van de gemeente moeten voldoen, onder andere wanneer er wel of geen nader onderzoek nodig is. Bijvoorbeeld:
Bodemonderzoek kan zonder aanvullende maatregelen worden uitgevoerd, mits de bodem niet verdacht is op afwerpmunitie. Handboringen kunnen ook in op afwerpmunitie verdachte gebied worden gezet zonder dat nader onderzoek verplicht is. De medewerkers moeten dan worden geïnstrueerd dat zij bij weerstand stoppen met boren.
Zij maken deze afweging omdat zij het risico als bijzonder klein beoordelen.

Volgens de Arbeidsomstandighedenwet en het Arbeidsomstandighedenbesluit concluderen wij dat:

• de opdrachtgever de taak heeft om de risico’s op de betreffende bouwplaats in beeld te brengen en daardoor het oriënterende onderzoek moet uitvoeren, als bedoeld in 4.10 van het besluit. Hiermee kan de inventarisatie ook uitwijzen dat zij geen risico zien op grond van hun werkzaamheden.
• de werkgever de taak heeft te zorgen voor het welzijn van werknemers. De werkgever moet dus ten minste het ontwerp onderschrijven en de beheersmaatregelen naleven.

Let op: ook de opdrachtgever heeft de taak om toezicht op de wijze waarop de maatregelen worden uitgevoerd te organiseren (artikel 2.28 van het Arbeidsomstandighedenbesluit).

Een concreet voorbeeld kan het zetten van handmatige boringen zijn in verdacht gebied waarbij een opdrachtgever de werkinstructie kan accepteren. Maar waarbij dus ook de werkgever een eigen afweging moet maken (en als deze het ook accepteert er zorg voor draagt dat deze werkinstructie ook nageleefd wordt, zie artikel 2.35, lid 3 van het Arbeidsomstandighedenbesluit).

Als uit de inventarisatie blijkt dat er een risico is door de grondroerende werkzaamheden en uit het oriënterende onderzoek blijkt dat er mogelijk OO aanwezig zou kunnen zijn, moet er een nader onderzoek worden uitgevoerd. Zowel de opdrachtgever als de werkgever heeft een taak om te zorgen dat wordt uitgevoerd.

We constateren twee witte vlekken:

• Wat is precies een oriënterend onderzoek of een quick scan en wanneer is door zo’n onderzoek in voldoende mate aan de arbeidsomstandighedenregelgeving voldaan?

• Kan een opdrachtnemer (als werkgever) gedwongen worden de risico-inventarisatie en -evaluatie van de opdrachtgever te accepteren? Wat als de opdrachtnemer (als werkgever) het niet eens is met de uitvoering ervan nadat een opdracht is gegund waarvoor een offerte is uitgebracht onder de veronderstelling dat de gemeente als opdrachtgever een adequate risico-inventarisatie en -evaluatie uitvoerde?